La Costituzione secondo Miglio 2/ Il Federalismo genera carisma

costituzione 4di FABIO RATTO* – All’Assemblea Federale, definita come “camera politica unica della Federazione”, composta da 346 membri – di cui i primi 300 erano i componenti delle tre Diete Cantonali, mentre i restanti 46 sedevano nelle Assemblee delle Regioni a Statuto speciale, tutti eletti a suffragio universale dai cittadini
delle rispettive entità (8) – spettava la competenza sulle materie riservate all’autorità federale (9) nonché esercitava i poteri di controllo politico sul Presidente e sul Direttorio federale. Essa non sedeva in permanenza, ma si riuniva in sessioni periodiche al fine di consentire ai suoi membri di assolvere le funzioni di componenti delle rispettive assemblee legislative delle Comunità regionali e delle Regioni a Statuto speciale (10).

Il Presidente della Federazione, in quanto ritenuto da Miglio una figura “governante” e non di garanzia, poteva essere deposto con il voto dei due terzi dei membri dell’Assemblea Federale, la quale proponeva contestualmente il successore attraverso una sorta di mozione di sfiducia costruttiva che però implicava lo scioglimento dell’assemblea. A ciò seguiva la chiamata alle urne dei cittadini che avrebbero dovuto scegliere tra il Presidente rimosso e il candidato proposto dall’Assemblea, votando contestualmente per il rinnovo di quest’ultima ( 11) .

Come già si è detto l’Assemblea Federale era competente per tutte le materie riservate all’autorità federale anche se, d’intesa con il Direttorio federale e con quelli cantonali, l’Assemblea poteva stabilire norme di coordinamento per le materie riservate alla competenza cantonale che necessitassero di un assetto omogeneo minimo. Inoltre, razionalizzando un istituto presente nella Costituzione
rancese vigente, si prevedeva che quando l’Assemblea discuteva una norma Finanziaria, per la quale la Costituzione Costituzione esigeva l’unanimità del Direttorio federale, non poteva apportarvi modifiche salvo che sussistesse il consenso unanime del Direttorio medesimo.

Accanto all’assemblea titolare della funzione di controllo sul Governo era contemplato anche un Senato Legislativo, quale collegio specializzato nella sola produzione di norme, (12), composto da 200 senatori eletti direttamente e con metodo proporzionale da tutti i cittadini della Federazione, avente competenza esclusiva sulle materie relative ai “Principi fondamentali” e ai “Diritti e doveri dei cittadini”, elencati dalla Costituzione (13), salva la facoltà per l’Assemblea di delegare al Senato la redazione di leggi nelle materie di sua competenza (14), previa determinazione di principi e criterI direttivi. I disegni di legge del Senato, prima di essere adottati in forma definitiva, dovevano essere approvati dall’Assemblea Federale, la quale poteva
rinviarli al Senato con l’indicazione delle modifiche auspicate. Solo in caso di approvazione del progetto a maggioranza qualificata dei tre quarti dei componenti del Senato, la legge non necessitava dell’assenso dell’Assemblea (15).

Nell’idea di Miglio il Presidente federale doveva rappresentare il “momento unitario della vita politica della Repubblica” e la sua elezione era prevista in due tornate elettorali: nella prima potevano candidarsi tutti i cittadini che godevano dei diritti civili e politici e avessero compiuto i 40 anni di età, mentre nella seconda si confrontavano i due candidati maggiormente votati. Alle at-tribuzioni tipiche di un Capo dello Stato parlamentare (16) aggiungeva la presidenza del Direttorio Federale, coordinandone l’attività.

Infine, le funzioni di garanzia che oggi in Italia spettano al Presidente della Repubblica, secondo Miglio, dovrebbero essere assunte dal Presidente della Corte Costituzionale (17). In particolare gli spetterebbe: lo scioglimento dell’Assemblea Federale nei casi previsti dalla Costituzione; la promulgazione delle leggi; l’emanazione dei decreti aventi forza di legge e dei regolamenti; l’indizione dei referendum popolari a livello
federale, nonché delle elezioni per l’Assemblea Federale e il Senato Legislativo.

Qualora poi, nell’Assemblea Federale o nel Senato Legislativo è divenuta impossibile la formazione di maggioranze deliberative, su richiesta del Presidente federale, e sentiti i Presidenti dei due rami del Parlamento, il Presidente della Corte Costituzionale può sciogliere l’una o l’altra Camera, o entrambe, e indire le conseguenti elezioni, fissando la prima riunione delle Camere stesse. Inoltre, il Presidente della Corte dovrebbe surrogare quello della Federazione quando questi, per una qualsiasi ragione, decade dalla carica e non è stato ancora eletto il successore (18).

A questo punto occorre chiarire come il modello sopradescritto, a una più approfondita analisi e nonostante le denominazioni letterali degli organi, non avesse molto a che vedere con la forma direttoriale elvetica. Infatti, da numerosi punti di vista pareva richiamare il sistema instaurato in Jugoslavia dalla Costituzione federale adottata durante il regime comunista titinoche il padre della patria degli slavi del Sud e il suo partito rimasero in vita, ma non appena questi due collanti vennero a mancare (rispettivamente nel 1980 e nel 1992), essa si dimostrò fra le cause principali della disgregazione della stessa Federazione jugoslava (19). Quindi, il “modello Miglio”, esattamente come il sistema dell’ex-Jugoslavia titina, sarebbe un progetto che richiede un cogoverno dei tre Governatori cantonali, tra l’altro in alcuni casi all’unanimità, mentre è chiaro che i tre Stati detengono interessi differenti, basti pensare al divario economico esistente tra il Nord Italia, la cosiddetta Padania, e il Mezzogiorno e quindi alle conseguenti difficoltà di un Direttorio nel quale le decisioni di politica economica debbano essere adottate
all’unanimità.

Inoltre, il cosiddetto “procedimento di emergenza” promosso dal Presidente federale, previsto dall’ideologo leghista al fine di fronteggiare l’ipotesi della mancanza di accordo in seno al collegio, non sembrava in grado di impedire un eventuale blocco del sistema con tutte le conseguenze del caso. L’unanimità doveva essere conseguita entro otto giorni; in caso contrario tutti i membri del Direttorio – compreso il rappresentante pro-tempore della Regione a Statuto speciale, ed escluso il Presidente – decadevano e si procedeva a nuove elezioni con il vincolo che i componenti appena decaduti non potevano essere immediatamente rieletti.

Un altro parallelo che sovviene, in presenza di un sistema di governo composto da un Presidente eletto direttamente, affiancato da un Direttorio, è l’esperienza del primo Colegiado uruguyano del 1919, la quale è subito degenerata non appena giunse alla carica presidenziale una personalità forte che volle risolvere a suo favore i periodici scontri con il collegio. Di fatto, quindi, il progetto di Miglio che pure si configura come federalistico, potrebbe funzionare solo in presenza di un Presidente, eletto direttamente dai cittadini, che si ponga come leader carismatico in grado di rappresentare in modo forte e accentrato l’intera comunità nazionale, secondo la tipica tradizione napoleonica. (20).
(2 – Continua)

(da Il Federalismo, direttore responsabile Stefania Piazzo)

Nota dell’autore, Fabio Ratto Trabucco
Professore a contratto Ist. diritto pubblico
Università di Venezia: l’oggetto dell’articolo (tesi dottorale di
ricerca sul sistema direttoriale elvetico ed uruguaiano, ripreso nella
Carta padana del 1996) è stato oggetto di pubblicazione integrale
nell’anno 2014 nel seguente volume per l’editrice Aracne di Roma:

http://www.aracneeditrice.it/aracneweb/index.php/pubblicazione.html?item=9788854872615

La Costituzione secondo Miglio 1/ Una foresta di pensieri

 

NOTE
8 – I componenti dell’Assemblea Federale erano ripartiti tra le varie Comunità regionali e Regioni a Statuto speciale in proporzione alla relativa popolazione residente: Comunità del Nord: 145; Comunità del Centro: 68; Comunità del Sud: 87; Valle d’Aosta: 1; Trentino Alto-Adige: 3; Friuli Venezia-Giulia: 6; Sicilia: 27; Sardegna: 9. Una legge costituzionale stabiliva la cornice normativa entro la quale, gli Statuti delle Comunità regionali e delle Regioni a Statuto speciale, potevano differenziare il metodo per eleggere i rispettivi rappresentanti.
9 – Tuttavia, d’intesa con il Direttorio Federale e con i tre Direttori Cantonali, l’Assemblea Federale poteva stabilire norme di coordinamento per quelle materie, riservate alla competenza cantonale, che necessitassero di un assetto omogeneo minimo.
10 – Come a livello federale, ad ogni livello inferiore di governo corrispondeva, con funzioni di controllo, un collegio rappresentativo, eletto a suffragio universale dai cittadini. L’amministrazione della Regione faceva capo al Consiglio regionale spettando allo Statuto determinarne il sistema di elezione, l’organizzazione ed i poteri. La Provincia sarebbe invece rimasta priva di amministratori elettivi, poiché la sua rappresentanza era rimessa ai consiglieri regionali eletti nel suo territorio. L’amministrazione del Municipio era controllata da un Consiglio comunale o da un sistema di collegi eletti dai residenti.
11 – Il sistema della mozione di sfiducia costruttiva nei confronti del capo del governo operava anche a livello di Comunità regionale, di Regione e di Municipio, nei confronti rispettivamente del Governatore,
del Presidente e del Sindaco.
12 – A livello cantonale era prevista invece una sola Assemblea, la Dieta Cantonale, i cui membri, eletti direttamente dai cittadini, sull’esempio dell’Assemblea Federale esercitavano la vigilanza sull’attività del Direttorio Cantonale e del Governatore che lo presiedeva.
13 – Al momento della candidatura, i futuri senatori avrebbero dovuto dichiarare e documentare la loro specifica conoscenza in almeno una delle materie di competenza del Senato Legislativo, il quale doveva articolarsi in Commissioni permanenti corrispondenti alle attività produttive ed alle categorie sociali presenti nella Repubblica.
14 – In particolare l’Assemblea Federale avrebbe potuto delegare al Senato Legislativo la redazione delle leggi di coordinamento per l’esercizio delle competenze spettanti alle Comunità regionali. Inoltre, il Senato Legislativo partecipava al processo di revisione della Costituzione e, al pari dell’Assemblea Federale, eleggeva un Presidente e si dotava di un Regolamento soggetto soltanto all’approvazione della Corte Costituzionale.
15 – Miglio criticava, quindi, l’idea classica del sistema federale legato al bicameralismo in cui una Camera rappresenta gli Stati e l’altra tutti i cittadini della Federazione poiché emerge chiaramente dall’esperienza che i problemi fondamentali non sono decisi nella Camera in cui sono presenti le entità
federate, come nel caso del Bundesrat tedesco o del Senato statunitense.
16 – Il Presidente Federale accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra l’autorizzazione dell’Assemblea Federale, presiede il Consiglio Supremo di Difesa, dichiara lo stato di guerra deliberato dall’Assemblea Federale, può concedere la grazia e
commutare le pene.
17 – Nel progetto di Miglio era previsto il potenziamento della Corte Costituzionale con: l’innalzamento
del numero dei membri da quindici a venti; la creazione di una sezione competente per l’amministrazione economica della Repubblica; il sindacato costituzionale su tutti gli atti normativi prodotti dai pubblici poteri su iniziativa del Procuratore della Costituzione eletto dalla Corte stessa. I componenti erano nominati per un terzo dal Presidente dell’Assemblea Federale, per un terzo dal Presidente del Senato Legislativo (al fine di evitare le votazioni a vuoto ed il permanere del collegio a ranghi incompleti), mentre per il restante terzo erano eletti dalle supreme magistrature, ordinaria ed amministrative. Il Presidente della Consulta era sorteggiato e non eletto tra i suoi membri, rimanendo in carica per quattro anni, mentre il mandato dei giudici costituzionali era innalzato a dodici anni con divieto di rielezione. Il Procuratore, avente mandato quadriennale, deteneva il compito di promuovere o accogliere le impugnative di illegittimità costituzionale e poteva essere deposto dalla Corte stessa in adunanza plenaria a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti.
Inoltre, spettava allo stesso Procuratore coordinare l’operato degli uffici del Pubblico Ministero, al fine di
assicurarne l’unità di esercizio della funzione, assistito da una Commissione consultiva di sette membri, eletta nel suo seno dal Senato Legislativo. Qualora fosse insorto un grave conflitto fra il Procuratore e tale Commissione, questa poteva chiedere alla Corte Costituzionale la rimozione del Procuratore medesimo.
18 – Un cenno infine merita il discorso della revisione costituzionale che, nel pensiero di Miglio, doveva intendersi periodica allo scadere di ogni trentennio. A tal fine, entro sei mesi dal termine, tutti coloro che ritenevano di dover rappresentare un’esigenza di modificazione dell’ordinamento vigente, dovevano inviare per iscritto la loro richiesta al Governo delle Comunità regionali ed alle Presidenze delle Regioni a Statuto speciale. I destinatari erano tenuti a trasmettere le proposte ricevute, corredate del proprio parere, ad un ufficio apposito della Corte Costituzionale, che le ordinava inviandole alla Presidenza dell’Assemblea Federale e del Senato Legislativo. Le Presidenze delle due Camere procedevano ad accordarsi per indire una sessione costituente nel contesto dei loro lavori.
19 – Sulla Presidenza Federale collegiale prevista dalla Costituzione jugoslava del 1974, ma di fatto attuata solo dopo la morte di Tito avvenuta nel 1980 e sino allo scioglimento della Federazione nel 1992, cfr. P. BISCARETTI DI RUFFÌA, op. cit., 1988, 513.
20 – Cfr. F. PIZZETTI, Il federalismo e i recenti progetti di riforma del sistema regionale italiano, in “Le Regioni”, 1995, 2, 241-245, il quale si pronuncia criticamente sul “modello Miglio”, ravvisandone la pericolosità, nel senso che sarebbe stato destinato a “reggersi unicamente intorno a figure carismaticoplebiscitarie”, con il rischio finale di “deflagrazione” dello Stato, come avvenuto nell’ex-Jugoslavia.

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