La Costituzione secondo Miglio 1/ Una foresta di pensieri

Puzzle map: Rom and Italy macro

di FABIO RATTO* – All’interno della consueta classificazione dei sistemi di governo la dottrina ha da tempo inserito anche le forme ad esecutivo direttoriale e semi-presidenziale, superando così la classica bipartizione tra parlamentarismo e presidenzialismo. In particolare, il metodo direttoriale costituisce un unicum, essendo tipica della sola Confederazione elvetica, anche se alcuni autori vi comprendono le due esperienze dell’Uruguay dal 1919 al 1933 e dal 1952 al 1966, sebbene inserite nel contesto di una diversa forma di Stato.

Almeno cinque sono gli elementi significativi del modello direttoriale svizzero:
1. la presenza di un esecutivo eletto dal Parlamento per un tempo predeterminato, ma non sulla base di un programma definito, né come espressione di una maggioranza parlamentare;
2. la presenza di un esecutivo non omogeneo, perché i membri appartengono a più partiti e non si riconoscono in un unico programma;
3. un capo dell’esecutivo collegiale, con il Presidente del collegio che si pone solo come un primus inter pares;
4. l’assenza dell’istituto della fiducia verso l’esecutivo, con il Parlamento che tutt’al più censura un membro, il quale però di solito non si dimette ma muta la sua linea politica;
5. l’assenza dell’istituto dello scioglimento anticipato del Parlamento. Nette, quindi, sia sul piano formale, che su quello operativo, sono le differenze rispetto ai sistemi presidenziali, semipresidenziali e parlamentari di cui sono esempio rispettivamente gli Stati Uniti, la Francia e l’Italia.

Nel nostro Paese, salvo alcune isolate proposte in Assemblea Costituente – provenienti da settori del Partito Socialista con Giannini, della Democrazia Cristiana con Tupini, nonché del Partito Repubblicano e del Partito d’Azione, ma anche da giuristi come Mortati – spesso però frammiste ad influenze di carattere parlamentare al fine di garantire l’obiettivo di una durata stabile dell’esecutivo, l’ipotesi dell’introduzione
di un tale sistema di governo è stata affrontata in maniera seria ed approfondita solamente attraverso il cd. “modello Miglio” del 1994 (1), il cui autore, maître à penser del federalismo italiano, spesso rievocava il sistema vigente in Svizzera da applicarsi in Italia nel quadro di una più ampia riforma dello Stato in senso federale (2).

Tale modello, almeno nelle sue linee essenziali, si presentava come un progetto molto “pensato”, anche se, per una parte, sembrava poi eccessivamente astratto. Miglio prevedeva per l’Italia una Federazione composta di otto Cantoni o “Comunità regionali”: Cantone Padano, Cantone dell’Etruria o della Tuscia e Cantone del Sud o Mediterraneo, ciascuno dei quali avrebbe compreso al suo interno le attuali quindici Regioni di diritto comune (3), cui si aggiungevano i cinque Cantoni coincidenti con le altrettante Regioni a Statuto speciale che venivano mantenute.

Il Governo di tale nuova Repubblica era attribuito ad un Direttorio Federale composto da un numero rigorosamente ridotto di membri – cinque per la precisione – in rappresentanza delle unità territoriali componenti la Federazione, restando esclusa la rappresentanza di interessi diversi da quelli territoriali. In particolare l’organo collegiale di Governo era costituito da un Presidente federale, eletto direttamente dal popolo con mandato quadriennale (4), dai Governatori delle tre Comunità regionali succitate nonché, a turno annuale, dal Presidente di una delle cinque Regioni a Statuto speciale (5).

Il Presidente federale dirigeva il Direttorio ponendosi così a capo del Governo, assistito, come nell’esperienza elvetica, dal Cancelliere della Federazione quale capo dell’apparato burocratico della Repubblica che, come tale, rispondeva all’esecutivo federale.
Il Direttorio Federale era competente, in via esclusiva, per la politica estera, la difesa, la politica monetaria e gli uffici federali dell’ordinamento giudiziario, ed in via concorrente per la sola politica sociale al fine di assicurare condizioni di trattamento omogenee in ambito sanitario e previdenziale su tutto il territorio
della Repubblica(6). Tutte le rimanenti competenze erano da ritenersi spettanti alle Comunità regionali ed alle Regioni a Statuto speciale ma, secondo Miglio, con il trascorrere del tempo e lo sviluppo delle istituzioni europee, le competenze del Direttorio e dell’Assemblea Federale sarebbero state destinate a restringersi all’equilibrio fra le “macroregioni”.

L’organo direttoriale di Governo, nell’idea di Miglio, avrebbe dovuto decidere applicando la regola della maggioranza, salvo i casi di maggiore importanza e delicatezza, in cui doveva decidere all’unanimità: nella fattispecie per tutte le principali decisioni di carattere economico-finanziario, come l’approvazione della
legge di bilancio, l’istituzione di nuovi tributi e l’adozione dei provvedimenti relativi al sostegno finanziario delle aree svantaggiate (7). Inoltre, sempre all’unanimità, ma solo su iniziativa comune dei Governi delle Comunità regionali, il Direttorio Federale deliberava di stabilire con legge norme di coordinamento per
l’esercizio di talune competenze comunitarie, l’attribuzione di nuove competenze alle diverse aree di governo della Repubblica, nonché l’eventuale delega di funzioni al Presidente.

Al Presidente federale spettava la nomina e la revoca dei Segretari di Stato preposti agli uffici esercitanti le competenze esclusive del Governo federale, nonché quelle che fossero riconosciute necessarie per coordinare l’esercizio delle competenze delle Comunità regionali.

QuestiSegretari di Stato non erano però costituiti in collegio poiché la loro riunione non configurava un organo costituzionale – quindi come nell’esperienza direttoriale della Costituzione francese del 1795 – ma collaboravano con il Direttorio di cui dovevano godere della fiducia, potendo essere chiamati a riferire dall’organo collegiale di Governoin merito agli affari di loro competenza, mentre con il consenso dello stesso potevano anche essere ascoltati dall’Assemblea Federale. Essi decadevano dall’incarico con la fine del mandato del Presidente federale, ma potevano essere nuovamente nominati dal Presidente neoeletto. Inoltre, il Direttorio nominava e dimetteva i funzionari responsabili dei servizi, organizzati presso il Governo
federale.

(1 – Continua)

 

(da Il Federalismo, direttore responsabile Stefania Piazzo)

Nota dell’autore, Fabio Ratto Trabucco, Professore a contratto Ist. diritto pubblico
Università di Venezia: l’oggetto dell’articolo (tesi dottorale di
ricerca sul sistema direttoriale elvetico ed uruguaiano, ripreso nella
Carta padana del 1996) è stato oggetto di pubblicazione integrale
nell’anno 2014 nel seguente volume per l’editrice Aracne di Roma:

http://www.aracneeditrice.it/aracneweb/index.php/pubblicazione.html?item=9788854872615

 

1 – Cfr. G. MIGLIO, Modello di Costituzione federale per gli italiani, Milano, 1994, nonché in “Cuore & critica”, 1994, 12, in “Federalismo &Società”, 1995, 1, 201-211, e reperibile anche nel sito del Movimento Federalista: http://www.movimentofederalista.org/miglio.htm. La Costituzione federale di Miglio venne ufficialmente presentata a Milano il 17 dicembre 1994 ed il primo decennale della stessa è stato celebrato nel dicembre 2004 a Como, città natale del giurista lariano scomparso nel 2001. Infatti, questo documento non ha perso d’attualità ma, al contrario, si presta oggi più che mai ad un confronto sulle prospettive di una Costituzione federale in rapporto alla nuova Costituzione europea. All’attività ed al pensiero di Gianfranco Miglio è dedicato il numero speciale di “Quaderni Padani”, 2001, 37/38. Inoltre, dello stesso autore, che ha espresso le sue idee in materia di riforme costituzionali soprattutto nella forma dell’intervista, si vedano: G. MIGLIO, Una Repubblica migliore per gli italiani, Milano, 1983, 36-44; ib., Il governo parlamentare sta per uscire dalla storia, in “Rivista di Studi Corporativi”, 1989, 3-4, 145-148; ib., Una Costituzione per i prossimi
trent’anni, Bari-Roma, 1990, 55-61, 77-81; ib., Quale presidenzialismo?, in “Il Politico”, 1991, 56, 241-244; ib., Come cambiare. Le mie riforme, Milano, 1992, 31-55; ib., La nuova classe politica italiana, in”Futuribili”, 1994, 3, 25-55; ib., Un federalismo forte, in M. SABELLA, N. URBINATI (cur.), Quale federalismo?, Firenze, 1994, 77-96; ib., I rischi del federalismo debole, in “Federalismo & Società”, 1995, 1, 13-26, ed in “Quaderni Padani”, 2001, 37/38, 152-158; ib., M. VENEZIANI, op. cit., 59- 110; ib., Il contratto sovrano. Intervista su una Costituzione federale, in “élites”, 1999, 2, 21-27; ib., L’asino di Buridano. Gli italiani alle prese con l’ultima occasione di cambiare il loro destino, Varese, 2001, 79-90; ib., Oltre lo Stato nazione: l’Europa delle città, in “Ideazione”, 2001, 2, 93-108 ed in “Quaderni Padani”, 2001, 37/38, 163-170.

2 – L’ipotesi del sistema direttoriale inquadrato in una Costituzione federale, quale reazione ai guasti
prodotti dall’adozione, in sede costituente, dell’opzione parlamentare, la quale ha saputo produrre solamente la paralisi delle decisioni e dell’attività governamentale, è ricordata anche da A. VITALE,
Presidenzialismo, parlamentarismo e federalismo all’Assemblea Costituente, in “Federalismo & Società”,
1994, 4, 73.

3 – I tre Cantoni preconizzati da Miglio coincidevano con le macroaree italiane che sono comunemente
raggruppate a fini geo-economici e statistici, unificate da un’innegabile omogeneità storico-culturale (le cd.
“macroregioni”): la Padania, composta da Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna; l’Etruria, formata da Toscana, Umbria, Marche e Lazio; il Sud, con Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata e Calabria. Per la macroregione del Nord, Miglio non escludeva la possibilità di distinguere ulteriormente fra una “Comunità regionale del Nord-Ovest” ed una “Comunità regionale del Nord-Est”, comprendente il Veneto e l’Emilia-Romagna, in ragione dei legami tra l’Italia nord-orientale e la Mitteleuropa. Miglio identificava i Cantoni italiani come un “consorzio di Regioni” ognuna delle quali poteva darsi la struttura interna che preferiva, ma in ogni caso doveva culminare in un Presidente eletto direttamente dal popolo. La questione della dimensione delle unità territoriali che compongono uno Stato federale è, per Miglio, una questione cruciale: infatti se è troppo esigua, la Federazione non esplica i meccanismi che le sono propri. Le unità territoriali “federabili”, devono presentarsi in un contesto economico-sociale sufficientemente ampio e complesso, in grado di proporre e gestire sistemi economici abbastanza articolati.
Uno Stato federale è così necessariamente formato da una pluralità di comunità politiche consistenti,
protese a difendere i propri diritti e la propria ragion d’essere, mentre dall’altro versante si colloca una potestà centrale, attenta a non perdere il suo ruolo e le sue funzioni.

4 – Tutte le cariche elettive della Repubblica duravano quattro anni, salvo che la legge prescrivesse
un termine più breve. Secondo Miglio i mandati più lunghi – cinque, o addirittura sette anni – erano propri di un tempo in cui il ritmo dell’innovazione amministrativa era più lento di oggi e non poteva escludersi che in futuro i mandati politici o amministrativi fossero concessi per un triennio.

5 – Sulla falsariga della soluzione seguita a livello federale, il Governo dei singoli Cantoni era composto da un Governatore cantonale, anch’esso eletto a suffragio universale, e da un Direttorio Cantonale presieduto dal Governatore e formato dai Presidenti delle Regioni comprese nel Cantone, anch’essi eletti direttamente dai cittadini. Le competenze del Direttorio e del Governatore della Comunità, nonché i loro rapporti, erano determinati dallo Statuto della Comunità regionale, adottato dai Consigli delle Regioni facenti parte della Comunità stessa che era comunque sempre competente per la definizione e la gestione della politica economica relativa all’area governata. I Governi delle Comunità regionali, pur dovendo sottostare al Direttorio Federale, potevano creare i loro programmi d’azione coordinandoli in un’azione organica; il Direttorio poteva rifiutare un progetto proposto da una Comunità regionale quando lo avesse ritenuto irrazionale ma doveva scegliere a sorte una persona libera fra i cittadini alla quale affidare la gestione dell’affare (qui era richiamata la Costituzione della Pennsylvania del 1776 in cui gli esecutivi utilizzavano il metodo del sorteggio al fine di attribuire i compiti di governo). Entro la Comunità regionale, le Regioni ed i Municipi godevano di ampie autonomie, garantite e regolate dallo Statuto che disciplinava la forma di governo e la legge elettorale di tali entità. Il capo del governo regionale era il Presidente eletto direttamente dai cittadini e le Regioni avrebbero poi “incorporato” le Province in cui si ripartivano, utilizzando i loro quadri sul territorio per formare consorzi di Municipi, a loro volta governati da un Sindaco, eletto da tutti i residenti, ed assistito da una Giunta composta di assessori da lui nominati e revocati. Una legge costituzionale riconosceva le competenze originarie del Municipio e ne stabiliva la diversa struttura organizzativa in rapporto alla dimensione demografica. L’amministrazione del Municipio sarebbe avvenuta sottoponendo le decisioni alla scelta dei cittadini: in particolare l’adozione e la modifica degli strumenti urbanistici dovevano essere approvate dalla maggioranza assoluta dei cittadini attraverso referendum popolare. Infine, occorre ricordare il nuovo istituto delle Consulte municipali, costituite presso ogni Direttorio di Comunità regionale e presso quello federale, attraverso le quali i Comuni partecipavano al Governo comunitario e federale. Si componevano di trenta Sindaci in rappresentanza dei Municipi della Comunità o della Federazione (ma i primi cittadini dei Comuni che superavano il milione di abitanti facevano parte di diritto della Consulta federale), i quali esprimevano pareri e proposte nei campi della politica ambientale, delle comunicazioni e dell’urbanistica: il parere espresso da una Consulta municipale a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti era vincolante per il rispettivo organo presso il quale il collegio era costituito.

6 – Il sistema tributario della Repubblica era fondato sul principio del pieno federalismo fiscale, per cui i tributi locali consentivano ai Municipi di finanziare le loro funzioni ed una legge costituzionale avrebbe riconosciuto l’ambito di tale prerogativa, garantendone l’esercizio ed indicando le residue forme di finanziamento dell’attività dei Municipi. Tutti gli altri tributi, diretti ed indiretti, sotto la sorveglianza del Direttorio Federale, erano stabiliti e riscossi dalle Comunità regionali e dalle Regioni a Statuto speciale, in funzione del luogo dove la ricchezza è stata prodotta o scambiata. Una parte del gettito di questi tributi, nella misura determinata dal Direttorio Federale, era però destinata a sostenere l’attività del Governo federale e poteva anche essere impiegata per finanziare lo sviluppo delle aree meno ricche della Repubblica.

7 – In particolare Miglio prevedeva l’approvazione all’unanimità da parte del Direttorio per: “la legge di bilancio e gli altri provvedimenti economicofinanziari più importanti, indicati specificamente dalla Costituzione, compresi quelli relativi al sostegno finanziario delle aree svantaggiate ed alla redistribuzione intercantonale della ricchezza, nonché le eventuali deleghe di funzioni al Presidente”.

 

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